一邊是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)資金的需求，另一邊是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“緊箍”，地方政府融資面臨新的博弈。
8月1日審計(jì)署全面開展的地方債務(wù)審計(jì)臨近收官，不少機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始預(yù)測(cè)地方債務(wù)的總體規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)幾何。中央推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，市場(chǎng)更多擔(dān)心的是會(huì)演變成新一輪地方政府投資和房地產(chǎn)的擴(kuò)張，其中地方政府如何處理好融資需求和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制，是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
“在新一輪的城鎮(zhèn)化當(dāng)中，地方政府要特別防范的是，一方面需要錢，另外一方面又要防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授黃益平表示，最主要的解決方法有兩點(diǎn)，一是需要開辟新的融資渠道，二是要考慮硬化地方政府的預(yù)算約束，誰借錢，誰負(fù)責(zé)。
融資新博弈
自新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出后，全國各地的城市已經(jīng)陸續(xù)推開了新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)進(jìn)程。以建設(shè)智慧城市為例，根據(jù)全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員李毅中的調(diào)查數(shù)據(jù)，到2012年年底，我國有220多座城市提出了建設(shè)智慧城市�！笆濉逼陂g，全國智慧城市總投資規(guī)模大概是1.1萬億元。
然而，在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)被監(jiān)管層高度關(guān)注的背景下，地方政府的土地財(cái)政已經(jīng)面臨難題，融資出現(xiàn)瓶頸。
近日舉辦的“2013年中國新型城鎮(zhèn)化市長論壇”上，滁州市市長張祥安表達(dá)了“籌錢”這件事情上的矛盾。
一是建設(shè)用地計(jì)劃的約束，體現(xiàn)在土地指標(biāo)越來越緊張，國家給予的用地計(jì)劃極少；二是融資和信貸政策的障礙。例如縣級(jí)以下的地方融資平臺(tái)不能發(fā)債，省級(jí)以下開發(fā)區(qū)不能發(fā)債，短期融資票據(jù)、中期票據(jù)這些產(chǎn)品只有省會(huì)以上的城市才能發(fā)行，同時(shí)銀行貸款幾乎也對(duì)地方政府平臺(tái)鎖死。
張祥安表示：“缺錢缺地的矛盾日益突出，一方面國家在嚴(yán)控政府債務(wù)，二是出臺(tái)了很多約束性的措施。這種單一的政策安排、體制安排，又有可能造成突然的斷裂，從而加劇了潛在的危機(jī)爆發(fā)。”
對(duì)于地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，主要在于摸清債務(wù)規(guī)模有多大，都是以怎樣的方式存在。此輪審計(jì)署對(duì)地方債務(wù)審計(jì)，被認(rèn)為是對(duì)地方債務(wù)規(guī)模的大摸底。
黃益平在上述論壇上估算整個(gè)中國政府的債務(wù)占比時(shí)表示，中央政府的負(fù)債、國債，大概只占到GDP的15.5%，但加上隱性債務(wù)，如地方政府債務(wù)、養(yǎng)老金缺口和銀行壞賬等，這一比例有可能在100%左右。
地方政府的風(fēng)險(xiǎn)還存在一個(gè)重要的方面，就是隱性債務(wù)。除了銀行貸款、發(fā)行債券和其他融資產(chǎn)品等可以及時(shí)統(tǒng)計(jì)的工具之外，銀行理財(cái)產(chǎn)品、信托、保險(xiǎn)等向地方政府發(fā)行的非標(biāo)債權(quán)部分，則很難及時(shí)統(tǒng)計(jì)到債務(wù)規(guī)模當(dāng)中，加之不透明的信息，加大了監(jiān)管難度。
根據(jù)海通證券最新對(duì)地方政府債務(wù)的預(yù)估，截至2013年6月末，其總規(guī)模在14萬億元~18萬億元之間，利用債權(quán)方披露的數(shù)據(jù)倒推地方債務(wù)余額則約17.8萬億元。
其中，銀行融資平臺(tái)貸款9.7萬億元，城投債和中央代發(fā)的地方政府債券約3萬億元。此外，銀行理財(cái)和自營以非標(biāo)的形式形成的對(duì)地方政府的債權(quán)約3.7萬億元，保險(xiǎn)持有的非標(biāo)債權(quán)1624億元，政信合作除去重復(fù)計(jì)算約1.2萬億元。
融資渠道待拓寬
在張祥安看來，如何解決地方政府融資需求和風(fēng)險(xiǎn)控制的矛盾，方法有很多，應(yīng)在控制地方債務(wù)水平和成本約束的基礎(chǔ)上，廣開融資渠道。
審計(jì)署6月10日公布的36個(gè)地方政府債務(wù)審計(jì)中，到2012年底債務(wù)余額中銀行貸款和發(fā)行債券分別占78.07%和12.06%，仍是債務(wù)資金的主要來源。不過相比較2010年底的銀行貸款占比下降5.6個(gè)百分點(diǎn)，但銀行貸款仍然占據(jù)大部分的比重。
“我們要做城鎮(zhèn)化，首先可能需要開辟新的融資渠道，應(yīng)該說是可持續(xù)的融資渠道，而不是單一的由政府向銀行借錢�！秉S益平表示。
從審計(jì)署的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)看，地方政府發(fā)行債券、其他單位和個(gè)人借款等方式融資的增長較大。但發(fā)行債券方面，目前地方政府發(fā)行債券依然受到諸多政策的限制。張祥安認(rèn)為，有些市以及省級(jí)開發(fā)區(qū)，資產(chǎn)質(zhì)量非常好，債務(wù)水平非常低，政策障礙卻很大。
除了發(fā)行債券，不少專家也提出了如利用資本市場(chǎng)、創(chuàng)新融資工具以及引入民間資本等方式。赤峰市市長包滿達(dá)介紹，可以通過政府的引導(dǎo)，鼓勵(lì)支持和吸引民間資本進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域。
“城鎮(zhèn)化需求是呈多樣性特征的，城市建設(shè)問題中，另外一個(gè)群體，中國6000萬小微企業(yè)，如何給它們提供更多的金融服務(wù)，這是城市化中非常重要的問題。”宜信集團(tuán)CEO助理劉大偉針對(duì)民間資本如何參與城鎮(zhèn)化建設(shè)提出利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，可以發(fā)揮更大的作用。
除了拓寬地方政府融資渠道，黃益平認(rèn)為，還需要解決地方政府軟預(yù)算約束的問題，即硬化地方政府的預(yù)算約束，“誰借錢，誰負(fù)責(zé)”。“要明確地方政府獨(dú)立的資產(chǎn)負(fù)債表。地方政府不管到哪籌錢，借錢的一方都會(huì)考慮資產(chǎn)負(fù)債表，考慮償還能力，這種做法才是可持續(xù)的�！�
